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古代地方官职制度简介

时间:2018-04-23编辑:梓岚

西周实行分封制,其地方长官为诸侯与大夫两级。诸侯封地称国,大夫封地称邑。春秋时期,随着兼并战争和国土的开发,县出现了。春秋时期邑和县的长官,鲁、卫称宰,晋称大夫,楚称令尹。也有的称公或尹等。迨至战国,各国普遍实行郡、县两级管理,一般称郡的长官为守,县的长官为令。郡主要掌军事,县主要掌民政。

秦汉是典型的郡、县制。万户以上的县,长官称令;万户以下的县,长官称长。县有县丞,助理县政;有县尉,掌管治安。郡的长官称郡守,主要管民政。另有都尉,掌军事;有督御史,掌监察,简称“监”;有郡丞,为郡守之佐贰。汉代郡守改称太守,其属官又增加了督邮、主簿等。督邮监察所属各县官吏的功过,主簿掌管文书簿籍。京师所在的郡,秦置内史为长官,西汉分为京兆尹、左冯翊、右扶风,称为“三辅”。

其长官也分别以京兆尹、左冯翊、右扶风名之,地位相当于郡太守。其下也辖属县,如司马迁便是左冯翊夏阳人(今韩城)。东汉京师所在地置河南尹。汉代和郡平行的还有“国”,为皇族子弟的封地。而公主所食则称“邑”,邑是县级。如武帝时诸邑公主封于“诸”(今山东诸城西南)便是。国的行政长官初称丞相,景帝时改为相,由中央派遺,地位与郡守相当,都是二千石的官(月俸120斛),故有“郡国守相”之称。

郡之上,汉武帝时开始置十三个刺史部,以为监察区,称为州或部。每州设刺史一人,京师所在州则置司隶校尉。刺史本义是替朝廷往各处刺探,故其级别不高(秩六百石),但权力却很大。其属员有别驾从事史、治中从事史等。别驾随刺史出行,治中主众曹文书。成帝时,改剌史为“牧”,秩两千石。东汉末,州牧都掌兵权,并成为一方行政长官,不再是单纯的监察官了。

魏晋南北朝时期,无论南北,地方上都是州、郡、县三级制。国都所在州的长官称牧,外州长官称剌史。由于此期间长期战乱,刺史多加“使持节都督某州或某某数州军事”头衔,并加“将军”称号,允许成立军府,权势甚大。其属官也分为两套,除监察系统的别驾、治中等,又增加军事系统的长史、司马、参军等。至于那些不加“将军”称号的,则称为“单车刺史”,权力要小得多。此时郡的长官仍称太守,县称县令。

隋朝废郡存州,州的长官除国都所在州(雍州)称牧外,其余均称刺史。不过此时的州只能相当于汉代的郡。场帝时又改州为郡,郡的长官仍称太守,副职称通守。隋初在州之上还曾置总管府,总管刺史加“使持节”,可掌一州或数州军政大权。炀帝时撤销总管府。

唐朝的地方官制在“安史之乱”前主要是州(府)、县两级,至中唐以后演变为道、州、县三级。县的长官称县令,其下属有县丞(佐贰)、县尉(催征租赋)、主簿(掌文书簿计)等。州的长官称刺史,玄宗时一度改州为郡,长官称太守。刺史之下有别驾、长史、司马、判司等属官。唐代新开的府,其长官称尹或少尹。唐初还仿汉代的刺史部,置十道,玄宗时增为十五道,以为监察区。每道设观察使(也称按察使、采访处置使),主要负责监察。

唐代还沿袭魏晋以来在军区设都督府的作法,最初置于边镇,后遍及内地。都督加“使持节”,称节度使。安史乱后,节度使权力增大,不仅领兵,而且又以中央大员身份(带京官和御史大夫衔)兼任观察使和所在州的刺史,集行政、军事、监察三种权力于一身,成为割据一方的藩镇。中唐以后,节度使辖区也称“道”或“方镇”。节度使的属官大都是自己任命的,有判官、掌书记、推官等。除设置原有的武职、文职官员外,还有若干幕僚。幕职人员未经朝廷任命,只好称“检校”某官(如郎官、御史等)。检校即暂时代理之义。如杜甫参剑南节度使严武幕府,即是以“检校工部员外郎”的名义。

宋朝最初是州、县两级地方官制,太宗以后,又增加了“路”。宋代县令之名虽存,但朝廷往往派京官去知(即主持)某县事,故县的长官便简称“知县”。知县下有县尉,负责一县治安。县上的州,亦由朝廷委派京官为其行政长官,称“知某军州事”,简称“知州”。州有通判,名义上是知州的副职,实际上是朝廷用以监视知州的,不似后世一般的副职。通判之外,州的属官又有管行政的判官和管司法的推官等。与州平级的还有府、军、监。首都、陪都及一些重要地区设府。

一般府的长官称知府,京师称府尹。如太宗时包拯就曾担任过开封府尹。军设于沿边及冲要地区,小的由知县兼军使,大的则派京官带原衔去任职,称“知某军”,简称“知军”。监设于冶铁、煮盐等工业区,小的由州、府兼管,大的也由朝廷派员,称“知某监事”,简称“知监”。宋代府州之上的“路”,大致相当于唐代的道。路的主要职责是监察,到后来也兼管一部分行政。路设经略安抚司、转运司、提点刑狱司、提举常平司四个部门。

经略安抚司掌军事及行政,称“帅司”,其长官为经略安抚使;转运司初掌财赋及谷物转运,称“漕司”,后又管监察劾举地方官,其长官为转运使;提点刑狱祠掌司法讼狱,称“宪司”,其长官为提点刑狱使;提举常平司掌平仓及贷放钱谷,称“仓司”,其长官为提举常平使。总称“帅、漕、宪、仓”,其中“漕、宪、仓”又统称“监司”。

辽的五京即上京临潢、东京辽阳、南京析津、中京大定、西京大同,其所在地皆称府,置留守兼府尹。其中东京、中京、南京置宰相府,设左、右相。以五京为中心所划分的五京道,各道设都总管府掌军政,设处置使司掌司法、监察。道辖州、县。州的长官称节度使或刺史,县的长官为县令。金的“路”仿宋,也设四个机构,即都总管府(管民政)、都转运司(管财政)、按察司(管司法、监察)、统军司(掌军事)。路以下州、县与辽、宋略同。

元代的地方官制为省、路、府或州、县四级。省即行中书省,虽为中央派出机构,但实际上已成为地方最高行政机构。行省的长官与中书省的长官设置大致相同,也有丞相、平章、右丞、左丞、参知政事等。路设总管府,掌军事与民政。府的长官称知府或府尹,州的长官为州尹或知州,县为县尹。此外,为防闲汉人,在路、州、府、县皆置“达鲁花赤”一员,由蒙古人担任。“达鲁花赤”意为统治者、盖印者,转为总辖官之称,握有实权。在部分地区(尤其是少数民族地区),行省和路之间还设有宣慰司或宣抚司,掌管军政和民政,其长官为宣慰使或宣抚使。

明代地方官制为省、府(或州)、县三级。洪武九年改行中书省为承宣布政使司,但习惯上仍称省。除京师和南京地区称北直隶、南直隶并直属六部外,其余十三布政使司,每司皆设左、右布政使,作为主管一省民政、财政的最高长官。同时,每省还设都指挥司,以都指挥使为长官,掌军事;设提刑按察使司,以提刑按察使为长官,掌司法刑狱。故明代省级最高权力机构总称“布、按、都”三司。“三司”三权分立,虽可避免地方专权,但又不易配合。

故朝廷往往要派出监察御史和部院大臣以总督、巡抚、巡按的名义去进行协调。但终明之世,督、抚多为临时派遣,尚未形成定制。明代州、府的长官称知州、知府,京都所在地的府称府尹,县称知县。此外,在一些少数民族地区还设土司(如宣慰司、宣抚司等),由当地头人任正职,世代相袭,管理当地事务。

清代也实行省、府(或州、厅)、县三级制。但明代以来的督、抚制已被固定,故省级最高长官为总督或巡抚。总督辖一省或二三省,综理军民大政,例兼兵部尚书和都察院右都御史衔,别称“制军”、“制宪”、“制台”。巡抚为一省最高军政长官,例兼兵部侍郎、都察院右副都御史衔,别称“抚台”、“抚军”、“部院”、“中丞”。总督、巡抚并称封疆大吏。督、抚之下设布政使,简称藩台、藩司、方伯,掌一省财赋民政;设按察使,别称臬(niè)台、臬司,掌一省司法、监察。督抚、布政使、按察使又合称“三大宪”。

此外各省还有提督学政,管教育。清代府的长官称知府,又称“黄堂”;顺天府(京城所在地)、奉天府(陪都所在地)的长官称府尹。与府同级的有直隶州(直隶于省),长官为知州;少数民族地区还设直隶厅(直隶于省),长官是同知和通判。县的长官仍是知县。此外,清代府上还有“道”,是省的派出行政机构。道有两类:一是“分守道”,管若干府、县民政;二是“分巡道”,管某一项事务(如河务、盐、茶等)。道的长官称道员,又称“道台”,无兼衔。作为省的派出机构,道即是后来“专署”的前身,专员也是由道员演变而来的。

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